DECLARAÇÃO DE VOTO REFERENTE ÀS CONTAS DO GOVERNO – EXERCÍCIO DE 2003

DECLARAÇÃO DE VOTO REFERENTE ÀS CONTAS DO GOVERNO

EXERCÍCIO DE 2003

Senhor Presidente,

Senhor Conselheiro-Relator,

Demais Conselheiros,

Senhora Procuradora-Geral,

Senhor Auditor,

Autoridades presentes e representadas,

Prezados servidores,

Senhoras e senhores,

                    É chegado o momento de este Tribunal de Contas desincumbir-se de uma de suas mais relevantes funções, qual seja, a de apreciar as contas anuais do Governo do Distrito Federal, exercício de 2003, emitindo parecer prévio, de natureza eminentemente técnica, que servirá de precioso e indispensável subsídio ao julgamento destas contas pela Câmara Legislativa do Distrito Federal.

                    Como sabemos, a Administração Pública está sujeita ao controle externo, que se desvela ao mesmo tempo político e técnico, consoante os contornos que lhe dá a nossa vigente Constituição. A vertente política, que considera a ação administrativa sob o enfoque da legalidade e ainda da conveniência e oportunidade, compete às Casas Legislativas exercê-la. Do aspecto técnico, encarregam-se os Tribunais de Contas.

                    Na apreciação das contas a que anualmente o Chefe do Poder Executivo está obrigado a prestar, o aspecto técnico se avulta no exercício da competência conferida aos Tribunais de Contas, que se manifestam, por intermédio do parecer prévio que lhes cabe emitir, tendo por referência os limites da legalidade. Como se sabe, aos Parlamentares do respectivo órgão legislativo, cumpre julgar essas contas.

                    Firme nesses parâmetros, passo a apresentar meu voto referente às presentes contas anuais, não sem antes reconhecer o árduo e competente trabalho, ao longo de um ano, que foi desenvolvido pelo nobre Relator, Conselheiro Jacoby Fernandes, e pela dinâmica e destacada equipe da 5ª Inspetoria de Controle Externo.

                    Verifiquei, pela análise dos documentos a que tive acesso, que, infelizmente, erros velhos ainda continuam a ser cometidos pela administração pública distrital, em prejuízo à transparência das contas públicas e à eficácia do controle externo a cargo desta Corte.

                    Entre as principais irregularidades constantes das presentes contas, muitas delas repetidas ano a ano, apesar de o Tribunal não se furtar de destacá-las e ressalvá-las, estão as seguintes:

a. com relação ao Plano Plurianual – PPA: ausência de indicadores de desempenho, o que impede a aferição dos resultados dos programas de governo;

b. inconsistência entre o Plano Plurianual – PPA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO: algumas ações constantes do Anexo de Metas e Prioridades da LDO não tem previsão no PPA e outras apresentam divergências quantitativas e qualitativas entre as duas normas;

c. ausência, na LDO, de estimativa da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado, relativamente as seguintes ações: educação, assistência social, saúde, serviço da dívida, contribuição do Fundo de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PASEP, programas assistenciais e sentenças judiciais;

d. quanto à Lei Orçamentária Anual – LOA, foram detectadas as seguintes falhas, entre outras:

1. – não atendimento ao constante do parágrafo único do artigo 48 da LRF (obrigatoriedade de participação popular no processo de elaboração e discussão da lei orçamentária);

2. – incompatibilidade com o inciso V do § 2º do art. 7º da LDO/2003, c/c o inciso II do art. 5º da LRF e o § 6º do art. 165 da Constituição Federal (ausência de quantificação dos efeitos decorrentes de benefícios de natureza financeira e creditícia na projeção da renúncia de receita);

3. – parte das metas foi apresentada de forma genérica, comprometendo a definição objetiva da ação buscada, o que dificultou a avaliação do resultado dos programas previstos na lei.

e. não inclusão, no Relatório de Gestão Fiscal, dos contratos de terceirização de mão-de-obra em substituição a servidores e empregados públicos, conforme prescreve o § 1º do art. 18 da LRF, para apuração das despesas com pessoal;

f. cancelamento de dotações inseridas na LOA/2003 por emendas de parlamentares, mesmo após a publicação do § 2º do art. 8º dessa lei, cujo veto foi derrubado pela Câmara Legislativa do Distrito Federal. Referido dispositivo legal proibia o cancelamento de dotações introduzidas na Lei Orçamentária Anual “por intermédio de emendas do Poder Legislativo”.

g. dos 389 (trezentos e oitenta e nove) programas de trabalho com dotação final para investimentos, 164 (cento e sessenta e quatro) não representaram nenhuma realização, o que caracteriza falha no planejamento e na execução da despesa;

h. os gastos realizados com propaganda e publicidade foram surpreendentes, principalmente quando se verifica praticamente ausência de investimentos em setores vitais para a sociedade, como saúde, educação e segurança pública. No exercício de 2003, esses gastos representaram 68,5 milhões de reais e foram 40,4% superiores aos do ano passado, em valores reais. Isso representa, ao meu ver, gritante falta de critério na aplicação dos parcos recursos públicos, em flagrante afronta ao princípio da eficiência;

i. não foi possível apurar o cumprimento dos limites legais com educação;

j. descumprimento, nas Administrações Regionais, do mandamento inserto no inciso V do art. 19 da Lei Orgânica do Distrito Federal, uma vez que os cargos comissionados, na sua esmagadora maioria, estão sendo ocupados e exercidos por pessoas sem vínculo efetivo com a Administração Pública. Nas RAs XII (Sudoeste e Octogonal), XXI (Riacho Fundo) e XXII (Varjão), o percentual de cargos comissionados ocupados por pessoas sem vínculo efetivo com a administração pública chega ao absurdo percentual de 100%, 85,7% e 82,9%, respectivamente;

k. as microempresas não foram contempladas com recursos do Fundo de Desenvolvimento do Distrito Federal – FUNDEFE, em total descompasso com o estabelecido pelo Decreto nº 14.683/93;

l. a Fundação de Apoio à Pesquisa do Distrito Federal – FAP/DF recebeu apenas R$ 2,1 milhões de reais, no exercício de 2003, quando deveria ter recebido R$ 9,6 milhões de reais. Assim, o art. 195 da Lei Orgânica do Distrito Federal, que atribuiu dotação mínima de 2% (dois por cento) da receita orçamentária do Distrito Federal para a FAP/DF, foi desrespeitado;

m. ausência de informações sobre a execução isolada da receita relativa ao Orçamento de Investimento, o que prejudicou a avaliação adequada da execução orçamentária do Distrito Federal;

n. descumprimento do inciso II do art. 58 da LDO/2003 e do art. 145 da Lei Orgânica do Distrito Federal, que determinam o repasse dos recursos financeiros relativos às dotações orçamentárias destinadas à Câmara Legislativa e ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, até o dia 20 de cada mês, à razão de um doze avos do valor consignado, exceto para as despesas de capital, que devem observar o cronograma financeiro acordado entre os Poderes Executivo e Legislativo. Conforme ressalta o nobre Relator, essas limitações sofridas pela CLDF e pelo TCDF “ representam afronta a salvaguarda legal que visa garantir a independência do Poder legislativo, podendo comprometer a execução dos respectivos projetos e atividades fixadas na LOA”;

o. a Demonstração de Variações Patrimoniais não atendeu ao determinado na Lei de Responsabilidade Fiscal quanto a dar destaque ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos;

p. o total registrado com restos a pagar no Demonstrativo de Disponibilidade de Caixa não contemplou todos os valores devidos, tendo o eminente Relator asseverado o seguinte: “Tal fato, além de ter comprometido o valor da suficiência de caixa, implicou a transferência de compromissos do orçamento de 2003 para o de 2004″.

                    Alguns temas, pela sua importância para análise das presentes contas, merecem verificação destacada, o que passo a fazer, a partir de agora, com relação ao Fundo Constitucional do Distrito Federal, ao Instituto Candango de Solidariedade, aos Precatórios Judiciais e ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF.

I – FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL – FCDF:

                   Não resta dúvida de que a criação do Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF representou um grande avanço na consolidação da independência política, administrativa e financeira do Distrito Federal.

                   A Constituição Federal de 1988, na sua redação original, consagrou a autonomia política do Distrito Federal e trouxe importante regra no inciso XIV do seu art. 21, estabelecendo que compete à União organizar e manter as Polícias Civil e Militar e o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal.

                    Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19, de 05 de junho de 1998, ficou criado o dever constitucional para a União de “prestar assistência financeira ao Distrito Federal para execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio”.

                    Em 27 de dezembro de 2002, todos nós comemoramos a sanção da Lei nº 10.633, que instituiu o Fundo Constitucional do Distrito Federal, garantindo, assim, o repasse obrigatório, da União para o Distrito Federal, dos recursos necessários à completa manutenção da área de Segurança Pública e importante assistência financeira para as áreas de saúde e educação distritais.

                    Todavia, essa comemoração durou pouco, pois o modo como a União vem, indevidamente, gerindo diretamente os recursos do Fundo fere de morte a autonomia do Distrito Federal, garantida pelo art. 18 da Constituição Federal.

                    É inadmissível que os créditos do FCDF não estejam sendo executados por intermédio do orçamento do Distrito Federal, visto que os correspondentes recursos são mantidos na Conta Única do Tesouro Nacional, até o momento em que são repassados, diretamente, aos credores da administração distrital.

                    Isso significa que tais recursos não ingressam nos cofres do Distrito Federal, razão pela qual se chegou ao absurdo de, na Lei Orçamentária Anual do DF, referente ao exercício de 2004, não existir previsão de receita e de despesa relacionadas aos recursos do FCDF.

                    O eminente Relator, Conselheiro Jacoby Fernandes, merece o reconhecimento desta Corte e de todos os brasilienses, por ter, originariamente e insistentemente, chamado a atenção para tão gritante desrespeito à autonomia política, administrativa e financeira do Distrito Federal.

                    O que mais tem me preocupado é a constatação de que o GDF, conhecedor e vítima maior desse inexplicável desrespeito, permanece totalmente inerte em adotar medidas urgentes e enérgicas para restabelecer a sua autonomia como unidade da federação.

                    Para aqueles que ainda têm dúvidas se o procedimento adotado pela União Federal está certo ou errado, sugiro a leitura atenta do art. 4º da Lei nº 10.633/02, que determina que “os recursos correspondentes ao FCDF serão entregues ao GDF até o dia 05 de cada mês, a partir de janeiro de 2003, à razão de duodécimos”.

                    Note-se que a lei mandou a União entregar os recursos do FCDF ao GDF e não mantê-los na Conta do Tesouro Nacional e repassá-los, diretamente, para os credores da administração local, como ilegalmente e inconstitucionalmente está ocorrendo.

                    Essa situação fere de morte a autonomia do Distrito Federal e aniquila com as funções institucionais do Tribunal de Contas do Distrito Federal, devendo, GDF e TCDF, adotarem, urgentemente, às medidas necessárias ao resgate de suas prerrogativas constitucionais.

II – INSTITUTO CANDANGO DE SOLIDARIEDADE – ICS:

                    Somente no ano de 2003 os recursos destinados, por órgãos e entidades do Distrito Federal, para o Instituto Candango de Solidariedade – ICS foram da ordem de R$ 350,7 milhões de reais, isto é, 15,6% maior do que no exercício de 2002.

                    O que mais preocupa é que o TCDF, em diversos julgados, considerou irregular a qualificação do ICS como Organização Social, em razão de terem sidos desrespeitados os princípios norteadores da administração pública, insertos no caput do art. 37 da Constituição Federal, e por não atender, o referido Instituto, os requisitos específicos de qualificação previstos na Lei nº 2.415/99.

                    Deve também merecer destaque a Decisão nº 6.248/03 – TCDF, entre outras, prolatada no Processo nº 1.505/99, que considerou ilegais as contratações do ICS pela Belacap para prestação de serviços de limpeza urbana nas regiões administrativas do Distrito Federal, tendo como instrumentos contratos de gestão, em razão, principalmente, de ocorrência das seguintes irregularidades:

a. configuração de contratação indireta de pessoal, sem concurso público, em ofensa ao inciso II do art. 37 da Constituição Federal e ao inciso II do art. 19 da Lei Orgânica do Distrito Federal;

b. dispensa de licitação realizada ao arrepio da Lei nº 8.666/93 e do inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal;

c. ausência ou insuficiência de prestação de contas;

d. não previsão de metas a serem atingidas e de prazos de execução, além de ausência de critérios objetivos de avaliação de desempenho, em desrespeito ao inciso I do art. 10 da Lei nº 2.177/98 e ao inciso I do art. 7º da Lei nº 2.415/99.

                      É certo que algumas medidas liminares concedidas pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios determinaram a suspensão da execução de decisões desta Corte. Todavia, não me parece prudente que, apesar de todas as irregularidades constatadas e comprovadas, o GDF continue estabelecendo contratos de gestão com o ICS.

                      Além disso, só no exercício em análise, por meio de dispensa de licitação, o GDF firmou contratos com o ICS no valor de R$ 301 milhões de reais.

                      Apenas nas administrações regionais foram encontrados 3.362 (três mil e trezentos e sessenta e dois) contratados pelo ICS, em detrimento de apenas 1.307 (um mil e trezentos e sete) servidores efetivos do Distrito Federal.

                      Portanto, verifica-se que a contratação do ICS atenta contra os princípios da legalidade, da economicidade e da eficiência.

III – PRECATÓRIOS JUDICIAIS:

                    Merece maior atenção e interesse do GDF a questão dos precatórios. A carência de dados confiáveis do montante da dívida, bem como os valores desprezíveis até hoje executados para liquidação dos precatórios, geram uma situação desconfortável e de desconfiança perante o Poder Judiciário e os credores, além de representar inadmissível ofensa ao artigo 100 da Constituição Federal.

                    Associe-se a isso o fato de que os precatórios judiciais podem ser usados para o pagamento de tributos distritais, o que tem levado os seus credores originais (servidores públicos), por descrença de que receberão o que lhes é devido, a comercializarem seus créditos com até 90% de deságio do valor real.

                    Com isso, o Estado deixa de cumprir obrigação constitucional inarredável, além de malferir o princípio da moralidade, e o servidor público, já de há muito prejudicado por diversos planos políticos e econômicos, é obrigado a desfazer-se de seu crédito por um valor ínfimo.

                    Por tudo o que venho de expor, é preciso que o GDF envide esforços no sentido de executar efetivamente as previsões orçamentárias destinadas ao pagamento de precatórios.

IV – FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO – FUNDEF:

                    O insigne Relator nos informa que “persistiram, em 2003, problemas na verificação da conformidade legal da aplicação de recursos do FUNDEF, tais como: ausência de critérios transparentes para sua execução orçamentária e inclusão de programações não identificadas com o Fundo”.

                    Todavia, também assevera que, atendendo determinação emanada deste Tribunal, em agosto de 2003 foi criada a unidade orçamentária do Fundo, o que contribuirá, no futuro, para maior efetividade na verificação do cumprimento dos limites legais referentes ao FUNDEF.

                    Apesar de ainda persistirem falhas apontadas em vários exercícios passados, entendo que a criação da unidade orçamentária do FUNDEF representa considerável avanço para a transparência das contas públicas.

                    Não posso também deixar de destacar as ações positivas engendradas pelo Governo do Distrito Federal, com o propósito de tornar as contas cada vez mais em acordo com as exigências legais, corrigindo as falhas verificadas e adotando “ação incessante de busca de eliminação de todas as ressalvas apontadas”, conforme afiançou o Excelentíssimo Secretário de Governo, Senhor Benjamin Segismundo de J. Roriz, no Ofício nº 358/2004-GAB/SEG, datado de 21 de junho de 2004.

                    Entre os principais progressos em relação às contas referentes aos exercícios anteriores, destaco os seguintes:

a. identificação, na LDO/2003, da unidade orçamentária responsável pelas ações nos programas de trabalho no anexo de Metas e Prioridades;

b. foram apresentados, no PLOA/2003, todos os demonstrativos complementares exigidos;

c. melhora no controle de abertura de créditos adicionais, com destaque para o respeito aos limites para abertura de créditos suplementares autorizados na Lei Orçamentária Anual;

d. melhoria na alimentação e disponibilização de dados relativos ao quantitativo de pessoal do Distrito Federal;

e. aumento considerável do valor destinado à concessão de financiamentos vinculados a incentivos fiscais, visando apoiar empreendimentos industriais. Foram aplicados, em 2003, R$ 77,5 milhões de reais contra apenas R$ 5,8 milhões de reais no ano de 2002;

f. o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, que procura refletir o nível de bem estar da população, é o maior do Brasil;

g. os valores aplicados pelo GDF em ações e serviços de saúde superaram os limites constitucionalmente estabelecidos;

h. as despesas com pessoal do Poder Executivo, da Câmara Legislativa e do Tribunal de Contas do Distrito Federal respeitaram os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF;

i. tentativa da Corregedoria-Geral do Distrito Federal de avaliar os benefícios gerados pelas renúncias de receita;

j. o Governo passou a evitar a execução de despesas sem crédito orçamentário prévio, o que, infelizmente, foi uma prática nos exercícios anteriores;

k. criação da unidade orçamentária do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, em agosto de 2003;

l. cumprimento de todos os limites estabelecidos por Resoluções do Senado Federal para o endividamento público;

m. melhoria, considerável, do Sistema de Controle Interno, com destaque para a realização de treinamento e capacitação de pessoal e a estruturação da Corregedoria-Geral do Distrito Federal.

                    Registro especial, pela eficácia comprovada de sua implantação, merece a iniciativa do nobre Relator em constituir grupo de trabalho, denominado “Comissão das Contas de Governo” , com o objetivo de melhor integrar os técnicos do TCDF com os dos jurisdicionados envolvidos, para buscarem soluções em relação às irregularidades identificadas. Certamente, como relator das Contas do Governo, exercício de 2004, adotarei essa sábia e bem sucedida experiência.

                    Concluindo, pela excelência dos trabalhos realizados por ocasião da análise das Contas do Governo do Distrito Federal, exercício de 2003, novamente rendo as minhas homenagens ao eminente Relator, Conselheiro Jacoby Fernandes, e a toda equipe da 5ª Inspetoria de Controle Externo.

                     Ex positis, VOTO pela aprovação do Parecer Prévio referente às Contas e à Gestão Fiscal do Governo do Distrito Federal e da Câmara Legislativa do Distrito Federal, exercício de 2003, com as ressalvas, determinações e recomendações apresentadas pelo eminente Relator, acrescentando-lhes as seguintes ressalvas:

- contratação, com dispensa de licitação, e realização de contratos de gestão com o Instituto Candango de Solidariedade – ICS, entidade privada que não atende aos requisitos previstos na Lei nº 2.415/99 para obter a qualificação de Organização Social, além de representar, tais contratações, ofensa aos artigos 37, caput e incisos II e XXI, da Constituição Federal, e inciso II do art. 19 da Lei Orgânica do Distrito Federal (capítulo 4, item 4.1.3.3.1);

- execução ínfima das previsões orçamentárias para pagamento de precatórios judiciais, em ofensa ao artigo 100 da Constituição Federal (capítulo 3, item 3.2.1 e Síntese e Conclusão, item Precatórios Judiciais);

Sala das Sessões, em 06 de julho de 2004.

ANTONIO RENATO ALVES RAINHA

Conselheiro

                    Renato Rainha é Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal, pós-graduado em Ciências Políticas, pós-graduado em Direito Processual e atualmente é aluno especial do Curso de Mestrado em Direito e Políticas Públicas do UniCEUB.

Palavras-chave: Jurídico, Renato Rainha, TCDF